一、耕地上建坟墓不符合土地管理的相关法律规定

　　《中华人民共和国宪法》第十条规定:‘农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。·····一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定:“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”《殡葬管理条例》第五条规定:‘在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其它不占或者少占土地的方式处理骨灰。”第十条规定:‘禁止在下列地区建造坟墓:(一)耕地、林地;(二)城市公园、风景名胜区和文物保护区;(三)水库及河流堤坝和水源保护区;(四)铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”第十五条规定:“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。”以上法律法规己经明确，任何组织或个人都没有权利占用集体所有的土地、耕地建立坟墓。农民占用耕地埋葬亲人的现象，理应受到法律和集体的制止。但是事与愿违，农村各地出现最普遍的问题就是推行殡葬改革时只重视火化率，而忽视火化后骨灰的处理以及由此造成的土地资源浪费。火化后将骨灰装棺进行二次土葬，既是对土地资源的浪费，也是对木材的浪费，增加了火化费用，更加重了农民的经济负担。这种行为严重悖离殡葬改革的初衷，使殡葬改革设计形同虚设。

　　二、农村墓地供给不足是耕地上修建坟墓的根源

　　殡葬是人类活动的重要组成部分，是对生命的尊重、对生活的热爱。殡葬改革是一项涉及每一个公民，尤其是广大农民利益的事。综观近二十年的殡葬改革历程，贯穿其主线的就是推行火葬。推行火葬的主要目的是节约土地、资金、木材等以减轻群众经济负担，虽然火葬在农村“自上而下”的实施过程中，农民从环保意识淡漠到认知土葬对耕地的危害并逐渐接受火葬，但火化后骨灰的处理问题又随之凸显。

　　相对而言，我国广大农村还较为落后，绝大部分乡村没有修建村级公墓，甚至一个县或一个镇才建有1处公益性公墓，而这类公墓：一是位置远离农村，在祭扫时间集中的清明节、中元节，死者家属在墓地祭拜的时间可能也就几十分钟，但交通拥堵在路上花费的时间就要几个小时;二是收费较高，农民没有能力也不愿意支付高额的墓地安置费、管理费等。因此，周边农村居民认为这类公墓是为了满足城市低收入居民的需求，不是为农民修建的。农民为了解决骨灰安葬的问题，只能采用骨灰装棺就近埋葬在耕地里的方法。同时，农民对土地的产权关系缺乏基本的权属概念，只知道耕种的土地是属于自己家的，可以随意使用，旁人无权干涉，将骨灰埋葬在自家耕地内占用不了多少地方，方便对坟墓的维护，还不用缴纳公墓管费、维护费等费用。一方面这样的土葬处置方式并没有受到相关部门的及时制止和反对，从而越来越多的农民在亲人逝世后采取土葬或二次土葬，占用农业耕地的坟墓也越来越多了起来。另一方面，较发达的农村周边地区也有许多未经有关部门许可、未履行报批手续、占用耕地或毁林地兴建的非法公墓，只是此类墓地多数为私人经营，占地面积较大，坟墓修建奢华，安葬数量很少，收费很高;或者经营规模较小，经营地点分散，管理混乱，不符合周边村民对墓地的实际需求和购买能力。例如，济南市商河县，此处土壤肥沃，土层深厚，是济南市农业人口最密集的地区之一，有巧个居委会948个行政村，2011年末商河县总人口62. 5242万人。通过调查，经民政厅对公墓的检查验收，商河县全县只有1处合法经营性公墓，多数村镇没有建设村级公墓。就是这1处公墓也因为位置偏僻远离农村居民住地，各类费用很高，不符合农民需求。所以当地农民更愿意采用就近土葬的办法。这也使得商河县耕地内的坟墓越建越多、规模越建越大，占用的耕地也越来越多。